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反腐制度化 监察委治国背后



十九大即将召开,中共提监察体制改革,攸关国家制度顶层设计,引发热议;新机构监察委的权力达到空前规模,掌管中纪委、年底将退休的王岐山会不会担任监察委一把手,引起猜测。也有意见认为对监察委权力监督不足,监察体制中被强化的是“党的领导”。





《超讯》2017年4月号



自2016年10月24日中共召开第十八届中央委员会第六次会议(以下称“六中全会”)以来,“以习近平为核心的党中央”进入了“全面从严治党”的历史阶段。



政治观察人士认为,这是习近平上任以来主张制度性治党的阶段性胜利。会上通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,使得党员干部“有规可依”。



那次会议的两周后,中共中央办公厅迅速印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察委体制试点方案》(以下称《方案》)。以此为起点,中国划时代性的监察体制改革渐进铺开。



这是“事关全域的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”《方案》这样提及,改革的重要性可见一斑。如果监察委试点工作顺利开展,中共十九大后将形成“一府一委两院”(人民政府、监察委、人民法院和人民检察院)的新权力架构。



几个月来,改革持续引发著坊间热议——政治家、反腐学者和媒体都紧紧围绕核心议题展开讨论,监察委监察覆盖面的扩大、权力的合法性和权力制约都被囊括其中。



监察委和党纪委合署办公  



而更深层的问题在于,这是“十九大”即将召开、中共权力洗牌阶段提出的政治改革。外界认为,这与现年69岁的中纪委书记王岐山是否继任下一届政治局常委一事牵涉深远,也成为监察委备受重视的核心所在。



上述的《方案》规定,改革的原则是由省市的人民代表大会产生省市监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。选举产生的监察委和党的纪委会实行合署办公,“一个机构,两块牌子”更为贴切地形容了这种“融合”。



就目前参与改革的三个地区,山西省纪委书记任建华、北京市纪委书记张硕辅、浙江省纪委书记任泽民直接承接了各属地同级的监察委主任一职,这暗示著掌管中纪委的王岐山可能会担任新机构监察委的掌门人。



然而,一位参与改革但不愿具名的人士告诉《超讯》,“目前中央的方案可能会让二把手担任,而非中纪委书记亲自兼任监察委主任。”



眼下,这一新机构的权力及它的监察范围达到了空前的规模。在整合了行政监察、预防腐败和检察机关中查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量后,监察委的监察范围将扩至“广义上的公职人员”。

参与此次改革工作的中国政法大学副校长马怀德在接受《南方周末》采访时说:“只要行使公权力、由财政供养,都算广义的公职人员”。



监察委拥双重身份  权力扩大



由此,这被视为体制内给监察委监察范围划定的明确空间,也就是说,事业单位中的医生、教师等公职人员都将被纳入到监察委的监察范围内。这与以往中纪委只监察党内领导干部大为不同。



区别于传统的纪委,新监察委系统的人员将拥有双重身份。北京航空航天大学公共管理学院、内地反腐学者任建民在接受《超讯》采访时表示,过去的国家监察体制和党的监督分为两个系统,而此次监察委改革是历史上融合程度最高的改革。改革后的监察委工作人员“每一个人都有两个身份。”换言之,监察委工作人员可行使两种身份本就有的权力。



监察委改革试点工作开展近五个月来,地方政府监察厅或监察局、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门之间正进行著庞大的“转隶”工程,这成为窥视数个被整合部门权力让渡的窗口。



自今年1月20日北京启动监察委改革后,二月伊始,北京市级的监察委转隶工作先行展开。截止目前,根据内地《中国新闻周刊》的数据显示,北京市级检察院转隶的人数大约有两百多人左右。

转隶工作中,一些各部门间权力让渡的问题颇引人关注。中国的检察机关、司法机关向来受到共产党意见的影响,相对西方的三权分立制度,上述两个机关的独立性欠缺,而此次监察委转隶工作也再次凸显了相关问题。



纪委受严格制度制约  效率不高



在转隶时反映出各部门权力高低的问题上,一位不愿具名的北京检察官作出了一个有趣的解释。他说,在中央以下级别,检察机关在职务犯罪侦查过程中,比同级别的纪委来说拥有“更自由的权力”。所谓“更自由”是指在涉及询问涉案人、查询银行交易明细,进一步深挖职务犯罪线索时,纪委受到严格的三级审批制度制约,工作效率不高。相反,持续受“扁平化管理”改革影响的检察机关在这方面有更大的自由度展开工作。



这位检察官说,每年他们都会收到来自纪委的很多调查线索。但从法律层面讲,“检察机关的立案标准远远高于纪委的检查标准”。因此,这些线索很多时候因“不达标”而无法进入刑事处理阶段,在工作衔接上,“没那么顺畅。”



他透露,检察系统内一直有传言,此次纪委主导监察委改革,吸纳了检察院的反贪腐力量,或许表示出他们对以往检察机关工作上的不满。



在实际工作中,检察机关内的侦查部门是一种外向型的机构,在办案时是希望“突破规范”的。然而,侦查部门在具体的办案中却备受制约。相对纪委来说,检查机关在调查职务犯罪时,其威慑力远远不够,因此,有“更自由权利”检察机关很难发挥实质作用。



前述的检察官认为,此次合署或意味著各部门为彼此打破壁垒障碍,构造一个资源高度整合、权力空前扩充且外界约束力稀缺的监察空间。



“权力的扩大”只是这次合署办公的一个侧面,更深的问题是在于将“非法之权”披上“合法”的外衣。北京独立学者章立凡在接受《超讯》访问时表示,监察委还会将许多处于模糊地带的党务部门的权利合法化,譬如“双规”。



“双规”是中共内部一套备受诟病的非公开调查手段。受调查的公职人员会被限制人身自由,遭遇刑讯逼供、酷刑并最终认罪。它没有法律依据,因此,以此为途径获得的证据也被视为“非法”。法律界人士一直指责这套程序涉嫌“违宪”,人权主义者则将它指向“侵犯人权”。



自习近平上任以来,“双规”就在王岐山的反腐运动下以前所未有的形势被运用。四年来,8900万共产党员以“绝对忠诚”为主旋律参与了这场运动。根据中纪委的最新数据,从2013年反腐正式拉开帷幕,至2016年9月,101万党员被处分。去年12月,纽约的人权观察(Human Rights Watch)的报告显示,2015年中国有大约3.3万至6.6万人被双规。



2017年的“两会”上,王岐山正试图为这备受争议的“双规”寻找法理依据。他谈到监察委改革时,认为“留置”是监察委的权力,但它和“双规”没有本质上的不同。



“留置”是被写入中国《警察法》中的一项行政强制措施,是指经公安机关批准,对犯罪嫌疑人的盘问可达24小时,必要时,通过向上级部门申请,留置时间可长达48小时。



反腐学者任建民在接受采访时承认,王岐山所说的“留置”确实是为“双规”寻找法理依据。但他更强调,在新的监察委法规正式出台后,法律也会赋予被调查人权利的保护,当事人律师也可介入,换言之,“留置”也将受到制约。



“这是历史的进步!”任建民说,他解释,在过去的纪委调查阶段,被调查人移交到检察机关之前,“法律完全没有介入的可能。”



作为学者的任建民一直都希望,即将出台的《国家监察法》在措辞和设计上能够更加精细。这种“精细”具体到被调查人用刑需符合什么标准,在监察委权力得到保障的前提下,它是否会受到外力的制约。



尽管现在的《方案》中写明“人大负责产生监察委,监察委受人大监督”,但任建民表示,过去的经验告诉他,这种制约不可能来自人大。



“过去的一府两院有那么多的腐败问题,那显然是人大没有起到这个监督作用”。任建民遗憾地说,就目前已浮出水面的方案,国家对监察委权力监督方面著笔最弱。他继续表示,这种精细化设计的预期并不乐观。在这次改革中,真正被强化的是“党的领导”。



“这次中央的改革方案里面,有一个原则性的国家监察体制改革就是要建立党统一领导下的监察体制,‘党的统一领导’强调得很充分。”任建民说。



去年10月27日六中全会刚一闭幕,六中全会公报就强调“党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员”。但现在,专家学者们都很难找到这个机构的外部制约。“这或称谓一个超级的权力机构”。北京独立学者章立凡说,但他加上了一个前提,那就是王岐山会继续连任并带领此机构。



目前来看,这个机构的诞生甚至会关乎王岐山是否再担任一届常委。

现年69岁的王岐山是习近平的政治盟友,去年10月开始,有关王岐山连任常委的声音不断冒出。根据中共“七上八下”的不成文规定,中共最高阶的官员需要按照年限来决定是否担任政治局常委一职。(注:“七上八下”是指67岁及以下可再担任一届常委,68岁及以上则需辞任常委一职。)

按此要求,现年69岁的王岐山将被迫离职。但在今年3月3日《纽约时报》的报道中,一位匿名的受访官员表示,习近平向他们表示过,“年龄的规定不是绝对的”,这迅速被视为王岐山或打破“七上八下”规定的先声。



这一规定并非恒久不变。1997年,中共十五大时,常委的退休年龄是70岁。2002年,中共十六大时,年龄红线则成了68岁,时任常委的李瑞环在十六大之后便没有继续留任。



王岐山正在主导监察委改革



如今,监察委的诞生再次加强了王岐山的主导权,他正在主导有关监察委的一切改革。北京独立学者、历史学家章立凡认为,监察委可能是为王岐山量身定做的,“很可能是这样”。



但王岐山本人曾表达过不同声音。那则《纽约时报》的报道写道,王岐山曾对朋友表示过,他在年底就会退休,那时正是中共十九大换届之后。但根据经验,这也并非是铁定的事实——在去年一则被曝光的短片中,王岐山讲到,他对自己能担任中纪委一事也感意外,“你们查一下,十八大开之前,出乎党内外、国内外之预料之外,王岐山当中纪委书记。”十八大召开之后,在暴风骤雨的反腐运动中,随著政法委系统权力被割据与削弱,王岐山与其主导部门在党内的地位得到了空前的跃升。



眼下,中国最高阶官员仍处于变幻莫测的局势中。监察委的诞生,会影响下一届政治局常委的组成吗?



文/秦宽,《超讯》2017年4月号






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